В северокавказской политике сделана новая рокировка. Помимо десантирования из Сибири на юг красноярского губернатора Александра Хлопонина с ранее невиданным статусом и полномочиями (в постсоветской России ещё не было случая, когда бы один и тот же человек замещал одновременно позиции в администрации президента и в федеральном правительстве), Кремль решил заставить сиять заново словосочетание «Северный Кавказ».

Об этом термине следует сказать особо. В мае 2000 года среди семи вновь образованных федеральных округов был Северо-Кавказский. Но в Москве и в новой окружной столице Ростове-на-Дону решили, что это название неудачно: во-первых, вызывает большой интерес европейской и прочей правозащитной общественности и, во-вторых, слишком связано с Чечней. А потому с помощью учёных из Северо-Кавказского института повышения и переподготовки кадров при Ростовском университете (имеющем теперь неблагозвучное название ЮФУ, что означает Южный федеральный университет) было решено провести «ребрендинг».

Так появился ЮФО (Южный федеральный округ), ставший за восемь лет рекордсменом по числу работавших в нём представителей высшей власти. Наместниками на юге побывали генерал Виктор Казанцев и отправленный в почётную ссылку питерский губернатор Владимир Яковлев, яркий соратник Владимира Путина Дмитрий Козак, разведчик Григорий Рапота и экс генеральный прокурор и экс-министр юстиции Владимир Устинов. Но начиная с 19 января 2010 года Южный и Северо-Кавказский федеральный округ — не одно и то же. Шесть республик Северного Кавказа и Ставропольский край становятся отдельной единицей, не зафиксированной, как и другие округа, в основном законе страны. Впрочем, это не единственное расхождение с законом. Полпред, занимающий одновременно пост вице-премьера правительства РФ, — норма, не отражённая в соответствующих юридических актах. Её решено исправить в сжатые сроки.

Как бы то ни было, а Александру Хлопонину достанется непростое наследство. Здесь и нестабильная обстановка в Ингушетии и Дагестане, и рост радикального исламизма, и старые новые этнополитические проблемы (балкарский вопрос в КБР и черкесская проблема в КЧР), и дальнейшее продвижение компромисса между Северной Осетией и Ингушетией, и властные аппетиты республиканских лидеров Чечни.

С административно-бюрократической точки зрения самое сложное в этой ситуации то, что критиковать своего предшественника за промахи будет практически невозможно. Округ (в такой конфигурации) новый, а связывать нерешённые проблемы с системными явлениями у нас не принято. Ни прямо, ни косвенно. С другой стороны, можно (и нужно) признать, что многие негативные тенденции (тот же рост исламистских настроений) начались задолго до приезда Хлопонина в Пятигорск (новую столицу нового округа). Многие из них вообще имеют объективную природу. Однако, как бы то ни было, новый полпред должен отвечать на многочисленные политические и социально-экономические вызовы в этом непростом регионе. А потому далеко не праздным является вопрос, по каким критериям именно этот человек был отобран на должность, имеющую стратегическое значение для российской государственности?

Впрочем, были ли ожидаемыми прежние назначения полпредов в самый проблемный российский регион? Вспомним хотя бы направление на юг Григория Рапоты. «Эксперты и аналитики встретили недоуменным молчанием одно из самых необъяснимых кадровых решений Владимира Путина» — так в своё время прокомментировал приход «чекиста, генерала разведки и примерного семьянина» аналитик Мурад Карданов. Сегодня, наверное, трудно найти кого-либо, кто стал бы искренне убеждать собеседника в том, что Хлопонин — это символ каких-то надежд на изменение ситуации на Кавказе.

Но хотелось бы знать, с какими идеями и подходами новый полпред пришёл на Кавказ? Какую стратегию он готов предложить для противодействия террористической угрозе, коррупции и непотизму в регионе? И если такой стратегии пока нет, то кто и когда будет её разрабатывать? Назначение Александра Хлопонина на пост полпреда на Северном Кавказе ставит и гораздо более важный институциональный вопрос. Насколько эффективен сам институт президентских назначенцев? За всё время существования этот институт неоднократно возвышали и понижали. Конечно, речь идёт о фактическом возвышении и фактическом же понижении, происходящих в логике неформальной административной борьбы, по правилам подковёрной, а не публичной политики.

Когда Владимир Путин своим первым указом изменил институт полномочных представителей президента и образовал федеральные округа, это немедленно было расценено как первый шаг к масштабной реформе федеративных отношений и всей региональной политики. В 2000 году кадровые решения президента относительно его представителей в федеральных округах читались, что называется, с листа и были содержательны идеологически. Тогда выбор Путина падал либо на силовиков (Пуликовский, Казанцев, Черкесов), либо на политиков федерального уровня (Кириенко). В любом случае статус президентского полномочного представителя был поднят на недосягаемую с 1991 года высоту. Но довольно скоро институт полпредов стал ярмаркой вакансий для вышедших в тираж федеральных политиков (как это было в 2003 году с Клебановым или Яковлевым). С одной стороны, полпреды вели работу по исправлению партикулярного законодательства субъектов РФ. С другой — те решения, которые федеральная власть хотела провести «по понятиям», проводились без всякой оглядки на аппараты президентских назначенцев. Так было в случае с продавливанием конституции Чечни в 2003 году, с решением о возможности для губернаторов более чем двух легислатур и с договором с Татарстаном в 2006 году. Заметим, что всё это делалось фактически на внеконституционной основе.

После Беслана (2004 год) роль полпредов снова выросла. Теперь они участвовали в кастинге губернаторов и президентов республик. А Дмитрия Козака и вовсе стали воспринимать как президентского «комиссара» на Кавказе. Однако и после очередной ревальвации института полпредов «понятия» взяли верх.

Дмитрий Козак весьма насторожённо относился к главному кремлёвскому кадровому чуду на Северном Кавказе — Рамзану Кадырову. В феврале 2006 года полпредство президента в Южном федеральном округе направило запрос в управление Генпрокуратуры в ЮФО с просьбой дать правовую оценку действиям должностных лиц правительства Чечни. Поводом для этого стало обещание тогдашнего и.о. премьера Чечни Рамзана Кадырова выдворить из Чечни датские гуманитарные организации (Датский совет по делам беженцев) в связи с публикацией в датских газетах карикатур на пророка Мухаммеда. Таким образом полпредство решило продемонстрировать Кадырову-младшему, что он не является полноправным хозяином Чечни. Однако вскоре после этого Кадыров пошёл на повышение, став премьер-министром без всяких приставок, а затем и президентом республики. И после февральского казуса Кадыров демонстративно решал все вопросы напрямую с Путиным, хорошо представляя, что никакие инстанции не смогут ему помешать отстаивать свои приоритеты.

Но самый опасный вызов для института полномочных представителей заключался в поведении самой высшей власти, которая, похоже, сама толком не понимала, для какой цели этот институт создаётся. Он — «государево око», наблюдающее за губернаторами и президентами национальных республик? Или это огромная информационно-аналитическая служба для составления адекватной картинки происходящего в государстве? Исправление регионального законодательства — финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? Как результат — гигантская бюрократизация этого института, который оказался готов воспроизводить лишь сам себя.

В итоге на Северном Кавказе (в рамках юга и вне его рамок) были все и было всё. Кроме чёткой стратегии развития Кавказа, ориентированной на многоуровневую интеграцию этого региона в российский социум, и кроме чётких критериев оценки управленческой эффективности чиновников. Кроме государственной воли и политической предсказуемости, господства формального права и понятных всем правил игры.

Возможно, Хлопонин и выработает эти правила либо станет катализатором этого процесса. Очевидно, что с назначением гражданского человека «главным по Кавказу» власть делает упор на мирное, конструктивное решение северокавказских проблем. В первую очередь это борьба с безработицей. Это привлечение инвестиций и выработка проектов, способных привлечь инвестиции.

Впрочем, проблем и задач, стоящих перед Хлопониным, вкратце не перечислить. И только время покажет, способен ли бывший бизнесмен и красноярский губернатор решить хотя бы часть из них.

Сергей Маркедонов, политолог, Chaskor.ru